《条例》正式实施 事业单位人事管理“有法可依”了

我国事业单位人事管理无“法”可依的状况已然改变。7月1日，《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)开始实施。

中国政法大学教授胡继晔向法治周末记者表示，《条例》实施后，“事业单位人事管理有法可依了”。

一位接近人力资源和社会保障部(以下简称人社部)的学者告诉法治周末记者，《条例》并不具备“全新的改革意义”，实际上只是对过去我国事业单位人事制度改革成果的法制化确认。

首部人事管理行政法规

《条例》共10章44条，将岗位设置、公开招聘、聘用合同、工资福利、社会保险、人事争议处理等作为基本内容。

前述学者表示，《条例》实施之前，我国一直没有专门、系统的事业单位管理法律法规作为依据，“事业单位改革处于无‘法’状态”。

《条例》公布后，国务院法制办、中央组织部、人社部负责人在答新华社记者问中表示，近年来的事业单位人事制度改革取得较大进展，但还存在一些问题。

事业单位人事管理方面存在的问题包括：能进能出、能上能下的用人机制尚未真正建立;聘用合同的订立、履行、解除、终止，各地做法不统一;奖惩等激励保障机制不够健全;人事争议处理依据不够明确。

三部门负责人认为，上述问题需要通过专门的立法加以解决。正是在这样的背景下，国务院出台了《条例》，确立了事业单位人事管理的基本制度。

实施公开招聘即为基本制度之一。

《条例》规定，除国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员外，事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。

此前，个别地方出现了事业单位招聘中因人设岗的所谓“萝卜招聘”、“内部招聘”，引起广泛关注。

今年3月，中央组织部、人社部曾联合通报了湖南省查处的江永县少数领导干部子女亲属违规调入事业单位案。

“《条例》的出台，使事业单位公开招聘规定上升为行政法规，从而有效杜绝事业单位违规招聘。”人社部事业单位人事管理司负责人表示。

参加社会保险是另一项基本制度。

《条例》规定，事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。

早在2008年年初，国务院就通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作。但试点多年，事业单位养老保险制度改革进展并不顺利。

前述学者告诉法治周末记者，此次《条例》作出上述规定，使事业单位工作人员参加社会保险已经成为行政法规层面上的权利和义务。

胡继晔告诉法治周末记者，明确事业单位及其工作人员依法参加社会保险是“好事”，可以推动“进展缓慢”的事业单位养老保险制度改革。

前述学者表示，《条例》是我国第一部系统规范事业单位人事管理的行政法规，确立了事业单位人事管理的基本制度。

但多位受访学者表示，《条例》中规定的制度大多在实践中已经实施，在诸多核心制度上语焉不详，对于推进事业单位改革作用有限。

人事管理由身份转向契约

根据公开资料梳理，《条例》自提出制定到公布实施，历时11年。

2003年公布的《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》中，制定事业单位人事管理条例被提出。5年后，原人事部会同中央组织部起草了《事业单位人事管理暂行条例(送审稿)》，报请国务院审批。

此前事业单位改革已然开始——国办在转发原人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》时，明确提出事业单位进行聘用制度改革。

中国人民大学劳动人事学院一位不愿透露姓名的教授向法治周末记者表示，事业单位聘用合同制度的建立，是我国事业单位用人制度由身份向契约的转变。

资料显示，我国现有事业单位111万个，事业编制3153万人，主要分布在科、教、文、卫等领域，是保障国家政治、经济、文化生活正常进行的社会系统。

2011年发布的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》中指出，我国社会事业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清、政事不分、事企不分、机制不活。诸多问题的存在，影响了公益事业的发展。

谁来承担改革历史欠账

正是在此之前一年，北京某出版社员工郭小军(化名)由事业单位身份改制为企业人员身份。

回忆改革过程，郭小军感慨良多。此前，拥有事业编制的郭小军，每个月收入四五千元，不用缴纳社保，不用担心被辞退，也没有住房负担，日子过得很舒服。

这种情况在2010年骤然改变。中央要求，148家经营性出版社必须在当年年底前完成转制。转制内容包括核销事业编制、注销事业单位法人、参加北京市基本养老保险、进行企业工商注册登记等。

出版社当时有两百多人，事业单位在编人员有六七十人，其他为聘用人员。经过反复讨论确定的改革方案是，在编人员参加社会保险时，社保缴费视同缴纳;没有编制的人员，由单位补缴社会保险费参加社会保险。

“出版社一共补缴了几百万元。”郭小军告诉法治周末记者。

对此，前述学者向法治周末记者表示，事业单位参加社会保险难以推行的原因就在于此，由谁来承担社会保险的历史欠账。

“事业单位改革，没有社保托底，怎么办?”该学者认为，“对于历史欠账，应该由财政负担社保费用，而不应该由事业单位和职工承担。”

郭小军回忆，出版社为了尽量缩减改革成本，解聘了几十人，还在其他方面压缩开支。

改制引起了出版社职工的议论，因为扣除社会保险缴费和公积金，大家发现直接收入比以前少了很多。与同事一样，郭小军的收入每月减少了几百元。

为了平息这种议论，出版社为大家补上了这块费用，还多次提高工资待遇，直至待遇高于改革之前的水平。

郭小军表示，在出版业整体不景气的形势下，出版社每月还要支出职工工资和社会保险费用，压力很大，从上到下能感受到一种危机感。

2011年11月，国务院法制办公布《条例(征求意见稿)》，去掉了此前《条例》报送稿中的“暂行”二字，面向社会各界征求意见。

今年2月，国务院常务会议审议通过了《条例(草案)》。

回顾《条例》出台过程，前述不愿透露姓名的教授表示，事业单位改革涉及教育、医疗、卫生、文化等多个领域，直接涉及3153万人，相当于涉及一个庞大的被波及利益群体，进程比较迟缓。

亟需配套政策法规体系

6月25日，中央组织部副部长、人社部部长尹蔚民要求，各地各部门要按照中央组织部、人社部有关通知精神，抓紧完善配套政策法规体系。

尹蔚民是在中央组织部、人社部召开的贯彻《条例》暨深化事业单位人事制度改革电视电话会议上作出上述要求。

胡继晔告诉法治周末记者，《条例》相关规定还是过于粗线条，如何真正落地实施，还需要出台相关部门规章、地方法规和规范性文件。

胡继晔表示，比如参加社会保险的问题。“是不是我们(高校教师)从7月1日起要开始缴纳社保了?怎么缴纳?按什么比例?个人承担多少?单位承担多少?”这在《条例》中仍是原则性规定，《条例》如何实施，还不清楚。

“如果没有配套实施细则，《条例》难以操作。”前述不愿透露姓名的教授向法治周末记者表示，对事业单位人员来说，《条例》“只是一个潜在的影响”。他周围的教师大多知道《条例》公布的事情，也比较关心其中一些规定，比如考核条款、退休条款，“但不知道什么时候会落实”。

清华大学法学院教授郑尚元在接受人社部机关报专访时表示，《条例》出台之后，“我们需要更多配套的法律法规”。以劳动法体系而言，我国既有劳动法，也有专门规范社保关系的社会保险法，有专门规范劳动合同的劳动合同法，有专门处理劳动争议的程序法——劳动争议调解仲裁法。

人社部新闻发言人李忠此前表示，今年将研究制定的相关规定，包括关于事业单位工作人员处分暂行规定实施若干问题的意见、事业单位申诉办案规则等。

前述不愿透露姓名的教授预测，《条例》实施后，因为聘用合同产生的权利争议可能会大量出现并涌向人事争议仲裁机构，给仲裁机构和人员带来挑战。这种磨合期可能会持续3年到5年。

此外，前述学者透露，目前，事业单位改革的重点，仍是对现有事业单位进行分类。承担行政职能的事业单位，原本将转为行政机构或者将行政职能划归行政机构，但限于行政编制，改革尚未启动。