2014事业单位人事改革蹒跚中破冰

今年5月中旬由国务院颁布的《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)规定，该《条例》今年7月1日起正式实施。这被外界看作是事业单位人事制度改革正式实施的节点。对于《条例》的出台，人力资源和社会保障部部长尹蔚民指出，《条例》是我国事业单位人事管理的第一部专门法规，标志着我国事业单位人事管理进入了法制化的新阶段。有业内人士称，在《条例》出台背后，对有关内容的制定经历了超过10年的商讨和博弈，而《条例》颁布只不过是国家事业单位人事制度改革的一个步骤，其他环节一步步施行还需要经过漫长的过程。

十年改革

“实际上，对事业单位人事制度管理政策制定影响最早的文件是中央办公厅2000年颁发的《深化干部人事制度改革纲要》。”中国人事科学院事业单位人事管理研究室主任李建钟回忆。

2000年6月经中央办公厅发布的《深化干部人事制度改革纲要》对党政机关、国有企业和事业单位干部的人事制度改革提出了目标和要求。在事业单位人事制度改革方面，提出推行聘用制度、建立和推行岗位管理制度、改革事业单位的收入分配制度以及建设高素质的专业技术人才队伍等要求。

2002年，国务院颁发了《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》(国办发〔2002〕35号)(以下简称《意见》)，并于2003年开始实施，这被认为是出台此次《条例》的基础。而经过10多年的商讨，《条例》对《意见》的有关规定给以了细化和明确，成为未来事业单位人事制度改革的法律依据。

“在我看来，《条例》在《意见》基础上推进最明显的一个地方，就是规定事业单位人员除特别情况外，必须签订聘用合同。”中国人民大学劳动人事学院劳动关系教研室主任李丽林分析，“这意味着事业单位聘用制从2002年以来的试行变成了正式实施。”

《条例》第八条规定，“事业单位新聘用工作人员，应当面向社会公开招聘。但是，国家政策性安置、按照人事管理权限由上级任命、涉密岗位等人员除外”。

李丽林认为，《条例》的出台，意味着今后事业单位解决人事招聘的基础是聘任制。“这个法规体现了事业单位人事制度改革的总思路，不过，这只是改革中的一个步骤，未来的环节还很多，时间也可能很漫长。”

从部门规章上升到政策法规

不过，李建钟认为《条例》的出台有突破性的意义，其突破性就在于第一次对事业单位的人事管理制定了行政法规，使事业单位人事管理从此有了法律依据。

“2002年的《意见》，只是国务院转发的来自当时人事部的一个文件，只能算是一个部门规章。”李建钟说，“此后长达10多年的过程中，对涉及100多万个事业单位，超过3000万事业单位工作人员的管理，只依据一个政策性文件，显然是有欠缺的。”

根据国家人力资源和社会保障部通报的数字，国内事业单位逾111万家，编制人员超过3153万名。

李建钟介绍，我国的法律有三个层次，分别是由全国人民代表大会以及人民代表大会常务委员会制定的法律、由国务院制定的行政法规、由国务院各部门制定的部门规章或由地方政府制定的规章。

虽然事业单位是我国宪法规定的6类社会组织之一，也是我国民法通则规定的4类法人之一，但是工作人员身份、权利却一直没有足够的法律保障和依据。

因为没有相应的法律依据，大量涉及事业单位的纠纷不好处理。李建钟举例，一位在一所大学工作的人士因为违反大学规定而被开除，如果他对大学的处罚不服，纠纷处理就很难。

如果这位人士找劳动仲裁机构仲裁，劳动仲裁机构会以其单位属事业单位不属于自己管辖而拒绝，如果这位人士向法院提起诉讼，法院也因无法定性而感到棘手。

“无论是民事诉讼还是行政诉讼都不好受理，因为大学不是国家行政机关，不能按照行政诉讼受理，但也不好按照民事诉讼管理，因为大学是事业单位。”

李建钟认为，企业人员有《劳动法》、公务员有《公务员法》管理，但是10多年时间里，对于事业单位编制人员尚没有高于部门规章的法规来管理：“这次《条例》的出台，让事业单位编制人员有了第一部行政法规，便于保障他们的权利。”

聘用制有所突破

这次《条例》实施，对事业单位员工实行聘用制被社会各界看做一个亮点。不过事业单位聘用制改革实际上多年前就已经开始了。

“说3000多万事业单位工作人员统一签订聘用合同，这种说法是不准确的。”李建钟说，“对事业单位人员的聘用制改革从2003年开始，早就一点一点实施了，在《条例》实施之前，90%的事业单位编制人员已经签订了聘用合同。”

国家科研最高研究机构中国科学院，也早已开始要求员工签订聘用制合同。中国科学院科技政策与管理科学所管理创新与评估研究中心主任李晓轩介绍，从本世纪初甚至更早，中国科学院系统就开始和研究人员以及行政管理人员签订聘用合同，目前绝大多数员工早已签过聘用合同。

“人员竞聘上岗可以让科研单位更有效率、更有活力，但是，整个科研界并不只有科学院系统。”李晓轩说，“各个高校组成的教育系统更为庞大，同为事业单位的教育系统很多并没有完全推广聘任制，仅科学院体系采用聘任制并不能改变科研体系效率低的现状。”

中科院系统下有100多所研究所，但是全国的高校超过1000所，而且一所高校的人员、规模远非一所研究所可比，如果国内教育系统人事制度改革不完全启动，想让科研人员充分流动起来，让科技人才更快脱颖而出就显得很难。

不过，这次《条例》的出台让事业单位人员聘用制的模式更为清晰。

“《条例》中关于事业单位员工连续旷工超过15个工作日，或者一年累计旷工30个工作日，事业单位可以解聘的规定不算新规定，《意见》也有规定，甚至比这个还严格，要求分别是10个工作日和20个工作日。”李建钟表示，在他看来，《条例》相对于《意见》的改动主要在聘用期限和员工提出辞职的期限上。

在2002年出台、2003年实施的《意见》中，规定聘用合同分为短期、中长期和以完成一定工作为期限的合同，短期合同一般都在3年以下。“以往签订的聘用合同一般都在3年以下，现在改为签订3年以上的聘用合同，是为了保证事业单位人员的稳定，给事业单位工作人员一个更好的工作环境，这是对事业单位工作人员规定一个特殊的地方，为企业员工制定的《劳动法》就没有类似规定。”李建钟解释。

另一个在员工聘用制上重要的改变，李建钟认为是第17条，员工欲辞聘可以提前30天书面通知事业单位，比以前的要求6个月大大缩短。

“无论是《意见》还是2011年12月的《条例》征求意见稿上，都是将员工辞聘期限定为6个月，也就是说，事业单位员工辞职必须与单位协商一致，单位不同意的，需要等6个月后再次提出。”

由于《劳动法》对企业员工、《公务员法》对公务员都规定提出辞职期限为30天，这就让事业单位员工辞聘6个月的规定显得不合理。李建钟认为，为了和企业员工、公务员保持一致，《条例》将期限缩短为30天。

李建钟认为，根据《条例》聘用制的相关规定，未来对于事业单位员工将严格考核制度，也将严格考勤制度，由此带来进一步细化的问题。

“今后可能会进一步制定细化的法规，对停薪留职、保留档案等现象进行规范，这些不规范的现象将有可能减少或者消除，另外，关于合同管理、申诉和奖励的配套政策也会出台。”

解决重大争议的新提法

3000多万事业单位在编员工中，最大部分是教育单位员工。“教育事业单位员工在其中所占比例应该超过50%，其次是卫生和文化，文化事业单位的改制正在进行。”李建钟说。

查阅国家统计局2012年的统计年鉴，可以看到教育业国有单位就业人员为1567万人。而卫生方面的事业单位编制人员居于第二。在中国统计年鉴2013年版上，可以看到当年卫生技术人员人数为718万人，其中执业医师和执业助理医师279万人，注册护士278万人。

《条例》第35条规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。

“这也不是新规定，事业单位员工上社保也早就开始了，并不是一些媒体所说的现在才开始需要上社保。”人力资源和社会保障部一位人士称，他表示，在大多教育以及科研单位，参加社保的应缴金额早都已经列在员工的工资单上了。

“我觉得，《条例》的一个重大突破，还在于解决人事争议纠纷方面有所创新。”李建钟说。

根据《条例》第38条规定，“事业单位工作人员对涉及本人的考核结果、处分决定等不服的，可以按照国家有关规定申请复核、提出申诉”。

李建钟认为，这实际上是赋予了事业单位工作人员申诉权。他介绍，从2003年事业单位推行改革以来，很多人原本以为通过人事仲裁可以解决员工与事业单位的所有争议，但实际上事业单位作为公共服务机构，其内容、管理的一些特殊性，有的争议很难靠仲裁解决，因而提出了申诉的解决办法。

国家对申诉有相关规定。事业单位员工如果对单位的处分表示不服的，可以先请原单位复核，如果对复核仍然不服，可以向主管部门提出申诉。

“这样仲裁和申诉成为解决重大争议的并行解决办法。”李建钟评价，“这符合《条例》所说的目标，对事业单位员工进行规范管理，以保护员工的利益。”